2018年02月19日
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财政信息公开道阻且长
梁发芾
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中国财政理论奠基人姜维壮先生近日逝世。他重要的贡献在于提倡财政信息公开,接受人民监督。媒体评价说,这些学术思想的提出,具有很强的前瞻性和现实意义。

财政信息公开透明是120多年来数代前辈前赴后继努力奋斗的目标之一,与百年前的先行者相比,姜维壮先生显然属于前辈中的晚辈。不论前辈晚辈,为财政公开透明而鼓呼的每个人都应得到崇敬。

中国历史上一直忌讳让老百姓知道政治操作过程,政治事务不但只能由“肉食者谋之”,而且认为“民可使由之,不可使知之”,“民可乐成,不可虑始”,民众不但没有参与权,也没有知情权。所以,历史上的财政一直是秘密财政,财政信息从无“公开”一说。财政信息公开是想都不敢想的事。当然,鸦片战争后这种状况逐渐有所改变。郑观应在1893年刊行的《盛世危言》介绍了泰西(西方)诸国的财政预算(当年他使用的是传统的“度支”一词),特别强调信息的公开性:“所有进出款项,岁终刊列清册,布告天下,以示大公。故税虽重,而百姓不怨”,建议中国仿行此种制度。

曾历任驻日本公使参赞和驻美国旧金山领事馆总领事的黄宗宪是早期的外交家,熟知西方和日本的政治制度。他在1887年定稿,1895年刊行的《日本国志》中,详细介绍了西方和日本的预算决算制度,并强调了这种制度的公开透明性。他在该书“后序”中,深入浅出、语重心长、循循善诱,向大清皇帝和政府提出实行财政信息公开透明的好处。

他言简意赅地介绍了泰西和日本普遍实行的预决算制度,认为预算决算制度下的国家财政“取之于民,布之于民,既公且明,上下孚信。自欧罗巴逮于米利坚,国无小大,所以制国用之法,莫不如此”。黄宗宪是第一个使用日文借词“预算”“决算”概念的中国思想家。

黄宗宪认为,清朝建国,薄赋免徭,务在寡取而节用,官吏的俸禄也很低,但事实上官吏们仍然通过种种陋规取之于民,结果是朝廷一无所利,小民实受其害,“蚩蚩者民,胼手胝足,日竭其力,以供租税,而国用所在,曾不得与闻。谬以为吾民膏血,徒以供上官囊橐,一旦有事,设法课税,令未及下,而小民惊相告语,已有惘然失措者。上下阻隔,猜疑横起,欲谋筹饷,势处至难”。所以,黄宗宪认为,“核需用之额明取之,即举应用之寔销之,并列所用之数公布之,以修庶政,以普美利,以昭大信。一举而数善备焉,是在谋国者经理之而已”,提出财政公开的必要性。

黄宗宪将这种公开透明的预决算制度想象为是中国三代之前的美好制度,他写到:“臣意其时,以岁终制用之日,必会计一岁之出入,书其贰行,悬之象魏,使庶民咸知。彼小民周知其数,深信吾君吾上,无聚敛之患,凡所以取吾财者,举以衣食我,安宅我,干城(指盾牌和城墙,比喻捍卫者)我,则争先恐后以纳租税矣。君民相亲,上下和乐,成周之所以极盛也。日本近仿泰西治国之法,每岁出入,书之于表,普示于民,盖犹有古之遗法焉。”这当然与事实不符,但是这种说法,显然更能够被国人所理解和接受。他还引用乡间迎神活动等的财务做比说明财政公开的可行性:“譬若一乡之中,迎神报赛敛钱为会,司事者事毕而揭之曰:某物费几何,某事费几何,乡之人咸拱手奉予钱,且感其贤劳矣。此理财之法之最善者也!”

黄宗宪尖锐地指出,财政公开这样的三代良法美意,到了后期不能实行,实行秘密财政,首先是因为信息公开将不利于君主享乐,“举所用以普示之民,则不便君上之行私故也”,其次是不利于办事官员暗箱操作侵渔百姓:“彼不愿核出入之数明取之,实用之,公布之者,不谓此为纷扰多事,即谓此为聚敛言利。殆为相沿之陋规,阴便其额之无定,得以上下其手,百端侵渔,阳利其用之不敷,得以推诿敷衍,无所事事坐,视政事之弛废,国家之贫乏,小民之困穷,而漠然不顾”,这种分析可谓入木三分,一针见血。

黄宗宪对于财政信息公开透明的介绍,对中国历史上秘密财政原因的分析和批判,对于公开透明、必要性、可行性的阐述,在中国历史上都是前所未有的。

黄宗宪和其后的先贤们认为财政信息公开透明的主要意义在于示信于天下,满足百姓的知情权,使官民互信,降低财政征收中的交易成本。胡礼垣在1900年刊行的《新政真诠》中说:“中国朝廷未尝以国家进支之数,如外国所为,列其详悉宣示中外,一以表示政府与公项之财,取之有制,用之有节,未尝以天下为己私;一以使平民于公家之事,了然于目,豁然于心,可以知为政之得失。” 张謇在1901年的《变法评议》中,也以日本预算制度为例论述说,“盖取人之财以供我用,与取人之财为其人用,而不知所以用,皆能致嫌。嫌生阻,阻生困,预计决算以释嫌,即以释困”,建议实行公开的预算决算,“凡岁入若干,出入相抵不足若干,应增如若干,事前预算,揭告于众,事后决算,亦揭告于众。增入之法,议会筹之。要使聚之官,散之民,与天下共见共闻而已”。他们强调公开透明可满足公众知情权,进而增加官民互信。

更后来的思想家们认识到,财政公开透明更重要的意义在于公开透明有助于公众实现监督权,更好地监督政府,使政府将取之于民的财政资金,更好地用之于民,这就是满足公众的监督权。显然,公众的监督权比知情权更为重要,因为知情权是被动的消极的权利,而监督权则是积极的主动的权利。

在朝野的鼓呼之中,清末新政试办了宣统三年预算,并强调其公开性。清政府颁布的指导地方改革的《府厅州县地方自治章程》第389条规定:“预算议决之后,由府厅州县长官申请督抚核准,咨报民政部度支部存案,并于地方榜示公众。”1910年商务印书馆出版的《府厅州县地方自治章程笺释》中对于这一条解释说:“其须榜示公众者,以议事会虽代表民意而为议决,而其果属于民意与否,不可不质之舆论也。且府厅州县之民,出费以治事,而于其费之用法不能与知,则非所以鼓舞其政治趣味,而维持自治职之信用也。故必采公众主义焉!”

财政信息公开,由于复杂的原因,此后百年走过了艰难曲折的道路。只有到百年之后的2008年国务院《信息公开条例》颁布后,公共财政信息才不再是国家秘密,而在2014年新《预算法》明确规定国家预算等财政信息必须公开后 ,财政信息公开才有了法律的保障。但在实践中,财政信息公开才刚刚起步。近日公布的《2017年中国市级政府财政透明度研究报告》披露,295家地级及地级以上城市政府的平均得分为49.33分,地方政府债务公开情况更差,平均分仅相当于20分,最低分为0分。

财政信息公开是大势所趋,也是国家法律明文规定,但此项工作不可能一蹴而就。任何为信息公开而做出的努力,无论来自学界还是政界,值得点赞。

作者为财税史学者

来源:中国经营报      来源日期:       本站发布时间:2017年09月10日

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