2022年01月19日
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一张孤独的权力清单
王琳
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官员的权力有多大?在“民可使由之,不可使知之”的时代,百姓无解,官员自己也无解。对于一个科层式的官场来说,官员权力的大小实则是由他的上级官员所决定的。对于一个法治国家来说,官员权力的大小应当是由多数民意所形成的法律来决定的。

中国正行走在建设法治国家的道路上,官员的权力自然也应由法律——— 而不应由上级官员来决定。法律必须是公开的,不公开就不是法律,而只能叫“潜规则”。从法律的层面看,官员的“权力清单” 其实无须专门公开,因为它已经随着法律的公开而公开了。

对公权力而言,法无明文授权即不为。法律本身就是官员的“权力清单”。但面对繁而杂的法律,非专业人士很难厘清个头绪来。将官员的法定职权按岗位甚至具体的个人予以汇编并集中公开,对于普通公众而言,确有必要。

湖南省这几年就正在做着公布“权力清单”的工作。这个“以规范政府权力运行为目标”的制度建设专项行动,要求各级政府部门编制出本部门或单位职权目录,并绘制权力运行流程图,开展绩效评估并着手全面建立权力运行监督机制和责任追究制度。有媒体相信,这意味着,湖南党政系统大大小小所有官员的权力清单都将公之于众。

应当承认,公布官员“权力清单”,于官于民,都是件大好事。官员若不知自己究竟有多大的权力,是很可怕的。公民若是不知官员究竟有多大权力,更是可怕的。

官员的不知容易导致骄狂与恣意。比如山东莒南县曾有一名法院院长,在讲到他的权力时就曾留下了一句名言,叫“上管天,下管地,中间管空气”。官员将工作单位视为自己的领地,将自己的权力理解成可以为所欲为,还有什么滥权、越权、弄权的丑事干不出来,

公民的不知容易导致权利虚化与监督不能。比如最近多起公民下跪上访事件,显示出权利正日益自我矮化。一个公民要想正常办事,有时也得“上求天,下求地,中间求媒体”。官员是公共服务的提供者,公民得首先知道某个具体官员有义务提供何种公共服务,才能理直气壮要求官员履权并依法维权。

官员“权力清单”若能够顺利、有效、全面地公开,无疑将有助于权利对权力的制约。湖南在“信息公开”这个赛场上先进了一个球,较之那些还无意“射门”的地方,当然值得鼓励和认可。但公布“权力清单”也只是第一步,在中国官场的现实生态之下,还需要继续推进规范公权力运行的制度建设,才能凸显“权力清单”的效应。

作此判断的理据在于,“权力清单”所列出的,只是一些权力术语。在权力运行过程中,对权力范围的解释以及对法定自由裁量权的行使,往往更具决定意义。比如“审批权”三字,看似简单却可能蕴藏着无数玄机。腐败机会、寻租成本、合法性伤害等等,都可能并不是来自某个权力术语,而是来自权力的实际运行。

规范权力运行,在公布官员“权力清单”之外,也还需要公布官员的“责任清单”以及公布“问责个案”。有权必有责,权力只有与责任相匹配,才能遏制权力的滥用。有权利必有救济,当公民权利无法得到公权力的法律保障,法律就应为这种权利受损提供有效的救济。

从法律文本上看,列一个官员“责任清单”并不难,难就难在如何让这个“责任清单”落到实处,而不致“大责化小,小责化无”。

强化权责一致,既体现在责任机制的执行中,又体现在责任机制的完善上。从现有官员权责的法律规制来看,还存在着严重的结构性失衡。官员的权力具体而责任模糊,权力巨大而责任极小,责任承担方式充斥着诸如“警告、严重警告、通报批评”等“罚酒三杯式处罚”。有一个“清单”,有助于公民看清现行法律的缺陷,并积极推动修法。

法治排斥人治,转型中国的地方法治却高度依赖于地方主要领导的法律素养。“权力清单”并不是制度的产物,它或难以走出湖南而走向全国。这或许就是中国式法治的悖论。(作者系海南大学法学院副教授)

来源:南方网      来源日期:2010年06月23日       本站发布时间:2010年06月23日

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