2018年02月20日
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质疑行政行为合法性的申请不属于政府信息
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裁判要旨

政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。申请人对行政机关的拆除行为不服,通过政府信息公开的方式,要求行政机关公开执法依据,实质上系要求行政机关对拆除行为的合法性进行说明,该申请内容不属于政府信息,不适用《中华人民共和国政府信息公开条例》的相关规定。

【案情】

2015年3月11日,南京市栖霞区人民政府迈皋桥办事处(以下简称迈皋桥办事处)在辖区兰亭雅苑小区查处一楼住户违规搭建雨棚时,殷某某向街道办事处工作人员询问是否具有执法文书和强制措施凭证时,在场工作人员表示,根据相关规定,当日发现的违建必须当日拆除。殷某某于2015年3月18日向迈皋桥办事处邮寄政府信息公开申请表一份,要求迈皋桥办事处将发现违建必须拆除的执法依据予以公开。2015年3月19日,迈皋桥办事处收到上述政府信息公开申请表,2015年3月30日,迈皋桥办事处工作人员电话答复殷某某,告知2015年3月11日拆除违规搭建雨棚的执法依据。殷某某对答复形式不服,遂提起本案诉讼,要求迈皋桥办事处按其要求的书面形式提供政府信息。

【裁判】

江苏省南京市栖霞区人民法院经审理认为,行政机关依申请公开政府信息,应当按照申请人要求的形式予以提供。本案中,殷某某向迈皋桥办事处提供的政府信息公开申请表中,未选择迈皋桥办事处在所需信息的指定提供方式,迈皋桥办事处在收到申请之日起15个工作日内通过电话通知的方式进行了答复,对殷某某申请公开的事项,迈皋桥办事处已经履行了法定告知义务,故对殷某某要求确认迈皋桥办事处在法定期限内未按其要求的形式提供政府信息的行为违法,及判令迈皋桥办事处按殷某某要求的形式提供政府信息的诉讼请求不予支持。判决驳回殷某某的诉讼请求。

殷某某不服一审判决,提起上诉。南京市中级人民法院经审理认为,《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称政府信息公开条例)第二条规定:“本条例所称政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。”本案中,殷某某因对迈皋桥办事处的拆除行为不服,继而要求迈皋桥办事处公开“发现违建当日必须拆除的执法依据”,其实质上是要求迈皋桥办事处对拆除行为的合法性进行说明,该申请内容不属于政府信息公开条例中所定义的政府信息,因此,迈皋桥办事处对殷某某的涉案答复不适用政府信息公开条例的规定。迈皋桥办事处对殷某某申请的涉案事项,通过电话通知的方式进行答复,履行了告知义务,一审判决驳回殷某某的诉讼请求并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,判决驳回上诉,维持原判。

【评析】

本案争议的主要问题是,殷某某的申请内容是否属于政府信息公开条例所调整的政府信息。一种意见认为,殷某某的申请内容属于政府信息,迈皋桥办事处未按照殷某某要求的形式作出书面答复,不符合政府信息公开条例第二十六条的规定,应当改判迈皋桥办事处重新作出书面答复。另一种意见认为,殷某某的申请内容不属于政府信息公开条例所规定的政府信息。笔者同意上述第二种观点,具体分析如下:

1.政府信息的文义解释

根据政府信息公开条例第二条之规定,政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。本案中,殷某某申请了解的是迈皋桥办事处涉案拆除行为的执法依据,并非被申请人在履行职责过程中以一定载体记录、保存的信息,该申请内容不属于政府信息。

2.政府信息的目的解释

政府信息公开条例第一条规定:“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息,提高政府工作的透明度,促进依法行政,充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用,制定本条例。”据此,政府信息公开条例的立法目的主要有两个: 一是为了提高政府工作的透明度,促进依法行政; 二是为了充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。公民、法人和其他组织向行政机关申请公开政府信息,应当符合上述立法目的。本案中,殷某某因对迈皋桥办事处的拆除行为不服,继而要求迈皋桥办事处公开“发现违建当日必须拆除的执法依据”,其实质上是要求迈皋桥办事处对涉案拆除行为的合法性进行说明。殷某某如果认为拆除行为不合法,侵犯其合法权益,可以针对该行政行为提起行政诉讼,其通过申请政府信息公开的形式,要求迈皋桥办事处对拆除行为的合法性进行说明,明显偏离了政府信息公开的制度功能,亦不符合政府信息公开条例的立法目的。

3.缺乏诉的利益

诉的利益决定起诉人是否具有诉权及原告资格。从立法精神来看,我国行政诉讼法旨在保护公民、法人和其他组织的合法权益。本案中,迈皋桥办事处收到殷某某的申请后,已电话答复殷某某,告知了涉案拆除行为的执法依据,即殷某某通过诉讼所主张的权益已经实现,在此情形下,殷某某仍要求人民法院责令迈皋桥办事处按其要求的形式提供书面答复已丧失诉的基础,亦缺乏诉的利益。同时,根据上文分析,迈皋桥办事处针对殷某某的涉案申请作出的答复,不属于政府信息公开行为,故不适用政府信息公开条例第二十六条规定的“应当按照申请人要求的形式予以提供”的情形。

政府信息公开条例的调整对象是政府信息。申请人申请公开的内容,首先应当属于政府信息,其次才涉及公开形式是否合法问题。本案中,无论从文义解释还是目的解释的角度,殷某某的申请内容都不属于政府信息,因此不属于政府信息公开条例的调整范围,且殷某某的诉讼亦缺乏诉的利益,可依法裁定驳回起诉。一审法院鉴于迈皋桥办事处已经履行了告知义务,判决驳回殷某某的诉讼请求,并未损害殷某某的利益,也未超出司法审查的范围,二审法院据此维持一审判决并无不当。

本案案号:(2015)栖行初字第44号;(2016)苏01行终384号

案例编写人:江苏省南京市中级人民法院  仲新建  李伟伟

来源:人民法院报      来源日期:       本站发布时间:2017年06月26日

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