2018年09月23日
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北京一中院把脉政府信息公开:制度供给尚不足
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财新网】(记者 单玉晓)2017年是《政府信息公开条例》(下称《条例》实施第十个年头,其实践效果受到社会关注。北京市第一中级法院(下称北京一中院)一项调研显示,政府信息依申请公开工作与依法行政的要求之间仍然存在差距,且政府信息公开的制度供给不足,《条例》有的条款过于原则、宽泛,缺乏可操作性的制度规范,值得进一步研究。

为保障公民知情权,2008年5月起实施的《条例》规定,公民、法人或者其他社会组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要,向国务院部门及县级以上政府申请获取相关信息,若认为行政机关在政府信息公开中的具体行政行为侵犯其合法权益,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

12月7日,北京一中院发布《政府信息公开行政审判十年(2007-2017)白皮书》(下称白皮书)。白皮书显示,该院于2009年5月12日受理了第一件政府信息公开案件,截至2017年5月31日共受理2123件,其中一审案件1249件,二审案件874件。近年来,该类案件已经成为北京一中院最主要行政案件类型之一。

值得注意的是,以住所地在西城区的国家部委为被告的第一审行政案件由该院管辖。白皮书称,在北京一中院受理的政府信息公开案件中,涉及国务院各部门的约占一半。但在《条例》实施初期,涉部委信息公开案件数量较少;2011年,《城市房屋拆迁管理条例》废止,大量拆迁案件的当事人开始通过政府信息公开途径寻求解决遗留的拆迁纠纷,此后的2012年至2014年,北京一中院受理的政府信息公开案件数量逐年攀升,2013年涉部委案件上升至197件,2014年达到238件,是前一时期的近18倍。

2015年5月1日,新《行政诉讼法》及立案登记制开始施行。新法扩大了行政诉讼的受案范围,立案登记制降低了立案门槛。白皮书称,大量行政诉讼由此涌入法院,政府信息公开案件数量也随之激增。2015年5月1日至2017年5月31日,北京一中院院共审理政府信息公开案件1119件,仅2016年就达到近600件。

北京一中法院认为,政府信息公开行政审判监督、促进了政府信息公开制度运行。主要表现为:促进行政机关政府信息公开意识增强;规范行政机关政府信息公开行为,保障公民依法获取政府信息的权利;推动法律适用标准统一。

“政府信息依申请公开工作与依法行政的要求之间仍然存在差距;政府信息公开制度仍需完善,法律适用标准亟待统一;政府信息公开制度的功能尚未得到充分发挥。”白皮书同时指出,政府信息公开审判面临三大挑战。

首先,政府信息依申请公开工作与依法行政的要求之间仍然存在差距。

白皮书称,行政机关的政府信息公开意识仍需进一步增强。一些行政机关不愿意、不及时、不规范公开的现象依然存在。如有的行政机关对于依法应当公开的政府信息,寻找各种理由不予公开,有的行政机关之间在政府信息公开工作中相互推诿。

政府信息公开的程序仍然有待规范。对于政府信息公开申请超期答复的现象还比较多见,不予答复的问题依然存在,超越《条例》的规定设置申请条件的问题比较突出,如要求申请人必须填写制式申请表、在申请人已经合理说明“三需要”的情况下仍然要求提交证明材料等。

行政执法的规范化水平也不能完全适应政府信息公开的要求。有的行政机关执法程序不规范,导致后续政府信息公开难度大;有的领域行政机关之间职权划分不明确,导致公开义务主体发生争议;有的行政机关档案管理制度不健全,导致信息未及时保存或者难以查找。

其次,政府信息公开制度仍需完善,法律适用标准亟待统一。

白皮书称,一方面,政府信息公开制度供给不足。《条例》有些条款的规定过于原则、宽泛,缺乏可操作性的规范,对于特殊领域、特殊情形的规定也不足。如对于免于公开的例外情形规定过于简单,不完全符合政府信息公开的客观规律;对特殊行政管理领域的政府信息公开,还欠缺有针对性的制度安排;征求第三方意见、答复期限等一些程序性规定缺乏灵活性,不能满足政府信息公开的实际需要。

另一方面,行政执法和司法审判标准尚缺乏统一性。行政机关与行政机关之间、行政机关与法院之间,存在执法、司法标准不统一的问题;行政机关在不同阶段、不同时期,对同一领域的执法标准存在差异,缺乏稳定性和一致性。

对政府信息公开的基本制度论证研究也不充分。如对于政府信息的范围、主动公开与依申请公开的关系,政府信息公开申请权的性质、公开义务主体的确定标准等问题,均有待进一步研究。

再次,政府信息公开制度的功能尚未得到充分发挥。

白皮书称,申请政府信息公开目的异化现象突出,公共资源被少数当事人占用的情况较为严重。如,申请已经获取或者明知已经公开的政府信息、大量申请明显与自身利益无关的琐碎信息,还有个别当事人通过政府信息公开途径给相关部门施压,进而谋取不当利益;少数当事人提出大量申请并提起诉讼,占用有限的行政资源和司法资源,影响政府信息公开和司法审判的正常秩序。

白皮书还提到,政府信息公开申请的信访化倾向较为明显。不少当事人将申请政府信息公开作为向行政机关反映其他诉求的途径,在一定程度上导致政府信息公开难以集中有效地发挥其提高政府工作透明度的制度功能。

“尽管政府信息公开行政执法规范程度在提高,但程序违法、执法随意性等问题没有解决。”北京一中院院长吴在存表示,依托行政审判职能,严格规制行政行为,进一步推动行政执法的规范化建设,是今后的基本着力点。

吴在存还表示,规范公民诉讼行为,对个别滥用诉权问题加大规制力度,也是法院应研究解决的问题。

来源:财新网      来源日期:       本站发布时间:2017年12月10日

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